Отдых в Калининграде

Опыт разных стран показывает, что успех развития туризма напрямую зависит от того, как на государственном уровне воспринимается данная отрасль, насколько она пользуется государственной поддержкой.
Документы международных конференций по туризму указывают, что «Туризм должен планироваться государственными властями, а также местной администрацией и туристскими организациями на комплексной и последовательной основе» (1*). Сегодня невозможно обойтись без единого национального механизма, обеспечивающего координацию туристской политики на общегосударственном и региональном уровнях.

В своих рекомендациях ВТО отмечает, что на нынешнем этапе развития туризма только государство и правительство играют в нем первостепеннейшую, если не единственную роль, а частнопредпринимательский сектор участвует в этом лишь отчасти. Последний никогда не сможет покрыть потребности в крупных инвестициях для развития курортных, гостиничных и иных туристских предприятий, как и основных элементов туристской инфраструктуры. Необходимо отказаться от мысли, что частный сектор способен исполнять отдельные функции НТА (Национальной Туристской Администрации). Во всех сильных туристских державах есть такие организации, подчиненные, как правило, министерствам, которые занимаются разработкой национальных программ развития туризма, называются они по-разному: в Великобритании – BTA(British Tourist Authority), в Ирландии – Irish Board, в Испании – Turespana, в Италии – ENIT, в Норвегии – NORTRA и т. д. Именно они содержат представительства по туризму в других странах, они разрабатывают привлекающие туристов программы и обеспечивают поток туристской информации (2*). При их помощи в ряде стран разрабатываются государственные программы стимулирования выездного туризма, которые предусматривают льготы в налогообложении, упражнение погранично-таможенного режима, создание благоприятных условий для инвестиций, увеличивание бюджетных ассигнований на развитие инфраструктуры, рекламу на зарубежных рынках, подготовку кадров.

Примером такой страны может служить Греция. Ее правительство предлагает инвесторам помощь в получении кредита по выгодной процентной ставке, скидки по налогам. Каждый год Министерство национальной экономики Греции объявляет общую сумму помощи инвесторам в туризм.

Правительством же Греции определятся приоритеты инвестирования в туризм. Прежде всего, это строительство, расширение и усовершенствование высококлассных отелей и туркомплексов. Причем, если объем инвестиций достигает 21 млн. долларов США, предоставляются дополнительные льготы (3*). Интересно, что реконструирующиеся гостиницы и другие туристские объекты имеют право формы государственной помощи. Кому подойдет – субсидии или налоговые льготы . Такая политика в области туризма дает, естественное дело, позитивный итог. Достаточно сказать, что только поток российских туристов в Грецию (с 1989 по 1999 г.) увеличился более, чем в двадцать раз: с 7 тыс. 800 человек в год до 200 тыс. человек (4*). Между прочим, именно министерство туризма Греции стало первым зарубежным представительством по туризму в Москве и было открыто 27 сентября 1994 года (5*).

Государственные программы развития туризма существуют во многих странах мира, которые считают туризм одной из основных отраслей развития экономики. Доходы, получаемые государством в виде налога от туристской деятельности, тоже очень внушительны : в США сумма налогов от туризма составляет 130 млрд. дол. в год, в Японии – 70, в Германии – 57 (6*).

Что же касается отечественного туризма, то мы этой цифры не знаем, как, впрочем, не знаем и методики расчета платежного баланса, применяемого ныне Центробанком. В печати можно встретить цифру 20–25 млрд. дол., но никакими серьезными источниками она не подтверждается (7*). Данное положение в Российском туризме является следствием того, что у нас до си пор отсутствует государственная комплексная политика развития туризма. Как отметила вице-премьер Правительства РФ В. Матвиенко: «В России управление данной отраслью ограничивалось незначительными функциями лицензирования и, так скажем, наблюдением за тем, что происходит в данной сфере» (8*). Надо полагать, что Правительство в процессе «наблюдения» заметило, что Россия в последнее десятилетие превратилась в страну преимущественно выездного туризма и стала ведущим рынком для турфирм Турции, Кипра, Китая, Финляндии, Польши, обеспечивая значительную часть доходов от этого вида деятельности.

Государственная политика в сфере туризма предполагает прежде всего создание правовой базы, позволяющей туризму нормально функционировать как равноправной отрасли в условиях рынка.

В послеперестроечный период по мере формирования в экономике России рыночных отношений, государство предприняло ряд попыток регулирования этой отраслью, если иметь в виду создание и принятие в 1990?х гг. ряда Федеральных Законов и других правовых актов, в которых конкретизировались отдельные вопросы туризма правда, в большей мере внутреннего (в основном спортивного, экологического, а также туристских мероприятий в системе оздоровительного отдыха) (9*). Что же касается правовых основ выездного туризма, то их соблюдение возлагалось, в частности, на особенности, определяемые Федеральным законом «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г., которым была определена ответственность за обязательность и качественность предоставляемых (продаваемых) услуг. Данный закон, помимо того, защищал и отстаивал интересы иностранных граждан как потребителей услуг, предоставляемых в нашей стране зарубежным посетителям. Таким образом, этот закон в совокупности с рядом других документов, регламентирующих те или иные стороны режимной работы в стране, в определенной мере закрыл правовой вакуум в туристской сфере в первой половине 1990-х годов (10*).

Особо важным периодом в становлении национального туризма, по мнению большинства специалистов, является середина прошлого десятилетия, когда рядом Указов Президента и Постановлений Правительства туризм в нашей стране в первый раз был официально введен в сферу государственных интересов. В основополагающем Указе Президента говорилось: «1. Признать одной из приоритетных задач государства всемерную поддержку развития туризма в Российской Федерации» (11*).

Через некоторое время данная мысль нашла свое одобрение в Федеральной целевой программе «Развитие туризма в Российской Федерации». Программу предполагалось свершить в два этапа.

Первый этап (1995–1997 гг.) включал разработку системы программных мероприятий, направленных на формирование нормативно- правовой базы развития туризма, механизмов государственного регулирования, рекламно-информационного, кадрового и научного обеспечения, а также предполагал развитие материальной базы в рамках реконструкции и завершения строительства туристских объектов, расположенных в районах с наибольшим туристским потенциалом. Реализация первого этапа Программы должна была привести к стабилизации и началу постепенного роста внутреннего и въездного туризма.

Второй этап (1998–2005 гг.) предполагал окончание работы по созданию современной системы подготовки кадров для сферы туризма, модернизации существующей материальной базы и строительство новых объектов средств размещения и туристской инфраструктуры, развертывание широкомасштабной рекламной кампании по продвижению отечественного туристского продукта на мировом рынке (12*). По мнению составителей Программы, реализация второго этапа должна была значительно повысить рост туристских потоков в нашу страну.

Однако, как показывает практика сегодняшнего дня, этого не приключилось. Основные положения данной Программы, к сожалению, остались не выполненными. Причины известны: отсутствие надлежащего финансирования в ее бюджетной части и несостоятельность соответствующих субстанций в создании необходимого механизма внебюджетной подпитки. Таким образом, данная Программа стала всего лишь безуспешной попыткой возвратить обратно национальный туризм в чрево государственного планирования как мощной отрасли народнохозяйственного комплекса.

Следует сказать, что в ряде субъектов РФ (в Тверской, Ярославской и Московской областях, в Приморском и Краснодарском краях, Татарской, Бурятской и других российских республиках) были приняты документы, предусматривающие развитие туризма – как национального, так и выездного с учетом программ социально-экономического и культурного развития регионов, а также с привлечением дополнительных капиталов и инвестиций в данные территории. Но этим намерениям не суждено было сбыться: все планы, в основном, остались на бумаге по уже названным причинам.

Важнейшим событием в области туризма стало принятие в 1996 г. Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Данный закон имел огромное значение, так как был призван ликвидировать «белые пятна» в правовом туристском пространстве. Настоящий закон в первый раз определил принципы государственной политики, направленные на установление правовых основ единого туристского рынка в РФ, который регулирует отношения, возникающие при реализации права граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов РФ. В норме закона было заявлено, что туризм является отраслью экономики, которой придается одно из первенствующих значений; сформулированы цели и принципы государственного регулирования туристской деятельностью (13*). Казалось, что государственные, таможенные, финансовые, административные, транспортные и прочие органы, учреждения и организации прямо или косвенно заняты в туристской сфере, наконец-то, получили долгожданный государственный закон, который обещал стать подлинным путеводителем национального туризма в стране. Тем не меньше, повседневная практика уже через год показала, что данный закон не может эффективно работать по причине своей несовершенности. К примеру, по мнению действительного члена Академии туризма М. Маринина, «…в российском законе нет ни целей, ни задач развития туризма, зато много декларативных и формальных статей. По сути, это не что иное, как популистские лозунги о мнимой государственной поддержке абстрактной туристской деятельности как «одной из основных отраслей экономики РФ» (14*). Между прочим, этого не отрицали и сами государственные чиновники, имевшие отношение к принятию закона. Так, к примеру, А. Соколов, возглавлявший Комитет Госдумы по туризму и спорту говорил: «Да, это пока декларация, но за эту декларацию стоило сражаться. Теперь перед нами следующий этап – довести до сознания всех, от кого зависит функционирование отрасли (в том числе, к сожалению, и до высоких государственных лиц, что туризм – это серьезная и престижная сфера, которая может давать крупные и быстрые доходы в бюджет)» (15*).

Специалисты туристского бизнеса отмечают и другие недостатки настоящего закона, которые существенно тормозят развитие этой отрасли.

Так, в законе дано определение всего лишь восемнадцати основным понятиям, которых в реальной практике гораздо больше, нет четкого определения взаимоотношений туроператора и турагента. Более того, соглашения, которые заключают между собою турагенты и туроператоры, согласно Закону, отражают в основном интересы операторов.

В Законе также не оговорена правовая защита турфирм перед клиентом – как операторских, так и агентских. Если между турфирмой и клиентом наступает судебное разбирательство, то в 99 случаях из 100, суд принимает решение в пользу клиента. Это происходит потому, что права клиента защищают: закон о рекламе, о защите прав потребителей, о туризме и Гражданский кодекс РФ. Права турфирм не защищены практически ничем.
Существенным недостатком Закона является и то, что он нехорошо защищает отечественный туристский рынок от и    ностранных туристских компаний, которые создают свои представительства в нашей стране, но налогов в российский бюджет не платят, создают дополнительную конкуренцию российским турфирмам, предлагая напрямую свой турпродукт по более дешевым ценам. Такое положение может значительно усугубиться, если Россия вступит во Всемирную Торговую Организацию, когда некоторые нормативные акты этой организации будут распространяться и на нашу страну, как это принято в международной практике.

Из вышесказанного следует, что данный закон нуждается в серьезной доработке и существенных дополнениях. Многие даже считают, что Закон «Об основах туристской деятельности…» не может быть основополагающим, и следует разработать и принять новый Закон «О развитии туризма в Российской Федерации», в котором будут четко сформулированы цели и задачи пути развития туризма как сложного межотраслевого социально-экономического комплекса, в котором участвуют все отрасли экономики страны и многомиллионные массы российских и иностранных граждан (16*).

Все же, невзирая на ряд существенных недостатков, настоящий Закон имеет огромное значение для развития туризма в цивилизованном ключе: правовой фундамент российского туризма был упрочен этим документом.

В период 1995–2000 гг. государственное регулирование туризмом было сопряжено с другими важными событиями, которые в той или иной мере совершенствовали разные аспекты национального и выездного туризма (17*).

В данный период, наряду с продолжением позитивного построения государственных основ РФ в области туризма, не всегда однозначными, были действия, проводимые в сфере развития управленческой структуры отрасли. За десять последних лет (1991 по 2001 гг) управленческая структура в этой отрасли менялась практически ежегодно:

- апрель 1991 г. – упразднение Государственного Комитета СССР по иностранному туризму и создание Совета по иностранному туризму при Кабинете Министров СССР;
- март 1992 г. – упразднение Совета по иностранному туризму при Кабинете Министров СССР и создание Министерства культуры и туризма Российской Федерации;
- сентябрь 1992 г. – упразднение министерства культуры и туризма Российской Федерации и создание Комитета Российской Федерации по туризму;
- январь 1994 г. – упразднение Комитета Российской Федерации по туризму и создание Комитета Российской Федерации по физической культуре и туризму и создание Государственного Комитета по физической культуре и туризму;
- май 1999 г. – преобразование Государственного Комитета по физической культуре и туризму в Российское Агенство по физической культуре спорту и туризму. Затем – в Министерство РФ по физической культуре, спорту и туризму;
- май 2000 г. – упразднение Министерства РФ по физической культуре, спорту и туризму и создание Государственного Комитета Российской Федерации по физической культуре, спорту и туризму (ГКФСТ) (18*).

При этом, части функций упраздненного органа сначала была передана Министерству экономического развития и торговли, а 1 августа 2000 г. при нем был создан Департамент туризма, действующий до сего времени.

Подобная хроника новоиспеченных органов исполнительной власти в туристской отрасли, во-первых, отрицательно сказалась на их авторитете, во-вторых внесла существенную неразбериху в работу региональных органов туристского управления.

Начало XXI века было отмечено новыми шагами в сфере государственного регулирования туризмом.

С 1 июля 2002 г. вступил в силу новый Кодекс об административных правовых нарушениях (КоАП). На фоне многих значительных экономических и правовых процессов, происходящих в жизни туристских фирм страны, принятие данного документа не особенно заметили менеджеры и руководители компаний. А между тем, этот документ имеет очень важное значение в регулировании государственно-общественных правоотношений.

Если говорить о конкретных нормах закона, которые могут быть применены к турфирмам, то это, во-первых, нормы, устанавливающие ответственность за административные правонарушения в области предпринимательской деятельности, в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг, воплощение в жизнь рекламы за оказывание услуг населению с нарушением санитарных норм и без сертификата соответствия, за нарушение прав потребителя на получение необходимой информации о реализуемом турпродукте и т. д. (19*)

В данном Кодексе в первый раз установлены нормы ответственности за нарушение турфирмами прав ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской документации, за имеющими место в отдельных турфирмах расчетами с туристами в иностранной валюте.

Довольно важным пунктом Кодекса является ответственность тех турфирм перед законом, которые занимаются рекрутским набором рабочей силы за границу без лицензии, или с нарушением условий, предусмотренных лицензией.

Принятие данного Кодекса должно иметь довольно позитивный эффект, так как способствует более детальной регламентации и упорядочению деятельности турфирм в условиях современного рынка.

Заметным событием в жизни отечественного турбизнеса является принятие Правительством РФ 12 июля 2002 года «Концепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года», которая направлена на обеспечение в стране правовой организационной и экономической среды для формирования современной туристской индустрии (20*). В данном документе дается достаточно объективная оценка современному состоянию туризма в Российской Федерации и определены основные факторы, сдерживающие развитие въездного туризма. Доктрина также определила основные задачи развития отечественного туризма и сформулировала современные пути их реализации, что теоретически должно значительно продвинуть вперед отечественный туризм.

Аналогичную задачу ставит перед собою и Минэкономразвития РФ, разрабатывая законопроект «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных туристской деятельности в Российской Федерации». Здесь предусматривается, в частности, введение финансовых гарантий возмещения убытков, возникновение которых возложено вследствие неисполнения обязательств перед туристами, что соответствует мировой практике государственного регулирования туристской деятельности (21*).

Не считая того, Департамент туризма Мирэкономразвития РФ передал в правительство «Положение о лицензировании компаний, занимающихся организацией клубного отдыха», которое планируется ввести в действие вслед за действующим с 10 февраля 2002 г. положением о лицензировании туроператорской и турагентской деятельности (22*).

Таким образом, можно сделать вывод о том, что с созданием Департамента по туризму при Минэкономразвития, правовое поле российского туризма стало постепенно расширяться и принимать более цивилизованные формы, что в конечном итоге должно привести к позитивным результатам в развитии этой сферы экономики в целом.

Литература

1*

Какие нужны меры по защите отечественного туризма //Туризм: практика, проблемы, перспективы, 1998. № 2. С. 12.

2* См.:

Туротрасли – самостоятельный орган управления //Российская ту-ристская газета. 1999. 26 сент.–3 окт. № 24. С. 2.

3* См.:

Как сделать туризм в России доходным // Туризм: практика, проблемы, перспективы. 1998. № 3. С. 2.

4* См.:

В Москве будет еще один национальный туристский клуб // Ту-ризм: практика, проблемы, перспективы. 1998. № 10. С. 11.

5* Российский турбизнес на вираже истории // Туристский бизнес. 1999. № 12. С. 12.

6* См.:

Указ ст. С. 2.

7* Там же. С. 4.

8* См.: Туристская Деловая Газета. 2002. Июль-август. № 7/8. С. 2.

9* См.: Закон РФ «О плате на землю» от 11 октября 1991 года; Закон РФ «О налоге на добавленную стоимость» от 6 декабря 1991 года; Закон РФ «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 года; Закон РФ «О природных лечебных ресур-сах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23 февраля 1995 года и др.

10* См.: Закон РФ «О государственной границе» от 1 апреля 1993 года; «Правила пребывания иностранных граждан в СССР от 26 апреля 1991 года»; Указ Президен-та РФ от 19 ноября 1991 года «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР».

11* Указ Президента РФ от 25.04.94 года № 813 «О дополнительных мерах по раз-витию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования госу-дарственной собственности в сфере туризма». «Туризма: обзор материалов (ТОМ)». Вып. 3. «Указы Президента РФ и Постановлени Правительства Российской Федерации о туризме». М.: Бюро информации по туризму ОН-ЛАЙН, 1996. С. 6.

12* См.: Федеральная целевая Программа «Развитие туризма в Российской Федера-ции». В кн.:

Правовое регулирование туристской деятельности. Прило-жение: Учеб. пос. М., 1997. С. 55–57.

13* Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Феде-рации» от 4 октября 1996 года; № 132 – Ф 3. «Туристское законодательство России». Ч. 1. «Законы Российской Федерации». «Бюро информации по туризму ОН-ЛАЙН». М., 1997. С. 8.

14*

России нужен Закон «О развитии туризма» // Туристическая дело-вая газета. 1999. сентябрь. № 9/67. С. 17.

15* Закон «Об основах…» (Материалы круглого стола) // Туризм: практика, про-блемы, перспективы. 1998. № 3. С. 9.

16* См.:

Указ ст. С. 17.

17* См.: Закон РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезде в Россий-скую Федерацию» от 15 августа 1996 года; Положение ЦБР и ГТК РФ «О порядке вы-зова физическими лицами из Российской Федерации наличной и иностранной валюты» от 12 января 2002 года.

18*

Туризм и право глазами историка // Отель. 2001. № 2. С. 66.

19* См. подробнее:

Новый КоАП РФ и турфирмы // Туризм: практика, проблемы, перспективы. 2002. № 9. С. 28–30.

20* См.: Российская Туристская Газета. 12–25 августа 2002. № 33–34. С. 3.

21* Российский туризм. Вестник Департамента туризм Минэкономразвития РФ. №4 (16) – 2002 // Турбизнес. № 12. 2002. С. 7.

22* См.: Российский туризм // Турбизнес. № 12. 2002. С. 7.